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行政強制執行淺析

2018年7月24日  揚州刑事辯護律師   http://www.bjszgf.tw/

  隨著改革開放的不斷發展和創新,社會諸多領域發生著巨大的變化,新的法律、法規的不斷出臺,現行的行政立法已不能適應現在社會的發展趨勢。自從我們國家踏上依法治國、建立社會主義法治國家的道路上,如何確立中國特色的經濟架構,特別是在政治體制改革中,建立廉潔高效,適合建立和完善社會主義市場經濟的政府,使構建和諧社會的宏偉藍圖如期實現,行政機關的強制執行的權力值得探討。

  一、 政強制執行概述

  (一) 行政強制執行的概念

  行政強制執行指行政相對人不履行行政處理決定中設定的義務,有關國家機關依法強制其履行義務或采取一定措施達到與履行義務相同的狀態。

  (二) 行政強制執行的特點

  1. 行政強制執行是由行政機關或人民法院實施的強制執行行為,以行政主體和法院為執行主體。

  2. 行政強制執行是對具體行政行為的執行,是以已生效的具體行政行為的確定的義務為執行。

  3. 行政強制執行是對相對人所實施的強制執行,目的在于迫使相對人履行義務或用代執行等方式達到與履行義務相同之狀態,最終確保行政法上秩序地實現。

  4. 行政強制執行以相對人逾期不履行已經生效的具體行政行為所確定的義務的前提,是執行發動條件。

  另外,行政強制執行還有程序性、相對獨立性、對行政行為的普遍適用性等特征。

  二、 行政強制執行的不同方式

  行政強制執行起始于西方國家,作為一種法律制度,隨著的不斷發展和前進,不同的文化背景,使西方國家行政強制執行制度逐步呈現出三種不同的模式:即美國模式、德奧模式和法國模式。各個時期的執行模式有不同的特點和基礎,有符合特定時期的歷史條件和內容,隨著歷史的發展,行政強制執行制度也在逐步的完善,行政強制執行措施也相繼的健全起來,特別是在法律健全的我們的國家,行政強制執行措施手段、方式可謂是多種多樣,就以強制執行時實力所達對象不同分為三類:即(一)對人身自由的限制,對人身自由的限制的方式有:保護性約束、立即拘留、強制扣留、強制搜查、強制隔離、強制、現場管制、強制驅散等。(二)對財務的各種處置,主要是對財產的封查、扣押和凍結,對財務的使用、劃分、對財務使用的某種限制等等。(三)住宅場所的進入。執法人員在不進入住宅可能會對公民的生命、人身、財務造成迫切危害時可即時進入。那時進入必須有法律明確的授權。

  行政強制執行的方式主要有:

  1. 代履行,又叫代執行,是指義務人不履行法律、法規等規定的或者行政行為所確定的可代替作為義務,由行政強制執行機關或第三人代為履行,并向義務人征收必要費用的行政強制執行,代履行必須同時具備四個條件:

  (1)存在相對人逾期不履行行政法上義務的事實,但此種不履行因故意或過失引起。

  (2)該行政執法上的義務是他人可以代為履行的作為義務。

  (3)代履行的義務必須是代履行后能達到與相對人親自履行義務同一目的的義務。

  (4)由義務人承擔必要的費用。

  2. 執行法,是指有關行政主體相對人逾期拒不履行法律義務時,對相對人處以財產上新的制裁,以迫使相對人自覺履行法定義務的行政強制執行方式。

  3. 直接強制。在采取代執行或執行罰沒有達到目的,或因情況緊急,來不及運用間接強制執行的法,有執行權的機關也可依法對法定義務人實施直接強制執行,通過使用法定義務人履行義務或實現與履行義務相同的狀態之最有效的辦法,也是行政行為中最嚴厲的手段,它既利于直接有效地實現行政目的,又易于造成對公民合法權益的損害和沖擊。因此,在使用直接強制時必須慎重,嚴格的按規定的條件執行:(1)行政機關實施直接強制執行的權力必須有明確法律授權。(2)必須是在用盡其他間接強制執行手段之后才能采取直接強制執行手段。(3)必須對直接強制執行的案件和程序作作明確的規定。(4)直接強制執行必須嚴格貫徹適度原則,以實現義務人應承擔的義務為限,不能擴大,不能給義務人人身和財產造成其超過應承擔義務的范圍。

  三、 行政強制執行程序的

  我國不同的行政強制主體在執行程序上有一些差異,具體如下:

  (一) 行政機關強制執行程序是各主管行政機關“自由裁量”的范圍。首先,行政機關及執行人員在執法時應告表明身份,告知其應履行的義務和權利,以及履行義務的期限和方法。其次,根據執行方式的不同,即是采取直接強制執行或間接強制執行的方式,有選擇的進行。如果,在強制執行中有暴利抗法、毆打執法人員、阻礙執法工作,行政機關可采取強力措施或申請公安機關協助進行。行政機關的強制執行程序一般情況下使用一般程序,大致須經以下幾個步驟:1. 行政強制執行決定;2.調查;3.做出決定;4.告誡;5.準備執行;6.實施強制執行。

  (二)人民法院的強制執行程序

  行政機關認為在執行過程中可能會涉及到罰款、執行罰、沒收財物等問時,而當事人又拒絕執行時,行政機關在采取預先告誡仍不能履行是,行政機關可以直接向當地所在的法院提起訴訟,由法院根據案件的性質,選擇合適的程序進行審理,然后作出執行的裁決。如當事人仍不執行的,法院可以采取適當的司法強制措施,若仍不奏效的,法院可以追究當事人的刑事責任。

  四、 前我國行政強制執行存在的

  行政執法是行政機關代表國家執行法律、法規的行政行為,是行政管理過程中不可缺少的環節,是整個執法系統的重要組成部分,也是依法治國的必然要求。隨著依法治理的逐步深入,特別是《全面推行依法行政實施綱要》的頒布實施,行政執法工作得到了很大的加強,但是依法行政畢竟是一個長期而艱巨的過程,需要我們不斷的探索和。,行政執法中面臨著許多棘手而不可忽視的問題,主要表現在以下幾個方面:

  (一) 行政強制執行程序不健全,手段不完整

  我國立法中對于行政強制執行的程序沒有任何規定,實踐操作中也不統一模式。現行體制下,行政機關強制執行手段也不夠完整,缺乏應有的力度和威懾力,往往難以達到迫使相對人履行的義務的目的。如在《城市規劃法》中規定:在城市規劃區內,未取得建設工程規劃許可證或擅自改變建設工程的內容進行建設,城市規劃行政主管部門責令停止建設,限期拆除或沒收違法建筑物的強制執行手段,但遇有拒不履行的,象征機關本身并無任何有效的強制執行手段,執行起來也就更加艱難,由于沒有法律的明確授權,所以行政決定的執行必須申請法院。行政強制執行制度是一項重要的行政法制度,現行的行政強制執行模式已不適應形勢的需要,只有通過對行政強制執行統一立法,才能切實解決現實中存在的問題。

  (二) 行政強制執行的主題設定混亂

  我國現行的系中,有關行政強制執行的設定混亂主要體現在設定的主體混亂、權限不清,一些地方性法規、法章的相繼出臺,阻礙了行政執法工作的順利進行,執法部門不可避免地造成職能交叉、重疊、互相推諉、踢皮球,容易發生“兩不管”的現象,而在本部門有利的執法行政機關卻又相互爭取、競爭,也不管是否合法,不管當事人的權益是否受到損害等等。總之,不惜一切采取各種手段來執行,從而棄國家的立法,公民的生命、人身于不顧。

  (三) 執法隊伍混亂,人員素質低

  在我國的行政機關中,行政執法人員是重要的組成部分,但在執法隊伍中經常會出現將閑散人員弄進執法隊伍,也就是我們經常說的臨時工,了行政機關的整體形象,在的行政執法隊伍中,有一部分人文化程度低下,未受過統一的、系統的、正規的專業培訓,缺乏對專業知識的認識,造成對執法人員良莠不齊,整體素質低下,執法部門要求公平、公正、合法的執法,可就有一些素質低下,法律意識淡薄的執法人員,每天打著執法的幌子亂執法,亂攤派,棄國家、集體利益于不顧。另外,執法隊伍服務意識淡薄、態度蠻橫、作風粗暴,要特權、逞威風,甚至作威作福,更有甚者,執法犯法、徇私枉法、吃拿卡要、中飽私囊,可謂是執法隊伍中的“寄生蟲”。

  (四) 群眾監督力度不夠

  在行政執法過程中,一些被處罰人因懾于行政執法人員的權威或因執法人員對其有“照顧”之意或較輕處罰,不按規定處理,從中得以“好處”,不敢向專業監督機關舉報,或有關部門反映情況,縱容了執法人員的權威,使之濫用手中之權利,胡作非為,沒有真正做到“有法可依、有法必依、依法必嚴”。還有的甚至搞地方保護主義,如在一些地方,特別是行政罰款對全民所有制就難于執行。因為這些企業的罰款會影響地方的財政收入,于是當地領導往往出面干預、保護,因而達不到處罰的效果。這是我們經常會遇到的一個難題。

  (五) 法律、法規不完備

  我國現已頒布的法律、法規,對法律責任規定的過于籠統、抽象,造成執法人員執法時理不直、氣不壯,心中無數,心虛,無所適從。如在進行罰款是,一些法律、法規對處罰的規定彈性太強,幅度過大,缺乏具體的便準,或者根本就沒有具體的處罰標準,這種空泛的,沒有細化的法律條文,既不利于對違法行為的處罰,又導致處罰不當的情況發生,從而給那些濫用職權,徇私舞弊的執法人員以可乘之機,使法律、法規本身的權威性受到了嚴重的影響。而事務的總是相對的,由于沒有一種完善的立法法典,在行政執法機關進行執法時,執法人員手中無權,找不到必要的強制手段,經常會遇到群眾的圍攻,甚至會發生暴力抗法事件,人身安全得不到應有的法律保障,所以,遇到事情只能束手無策,軟弱無力,影響行政執法工作效率。如城管執法人員在清理占道經營、店外經營等馬路市場時,商販們常常是你來我走,你走我來,成天和執法人員打游擊,態度好地說說他,就動一動,挪一挪,遇到態度不好的商販,就會破口大罵,引來許多圍觀群眾,身為執法人員,我們只能苦口婆心的勸說,但往往起不到預計的效果,反而會遭到辱罵甚至毆打。正因為執法人員手中無權,缺乏相應的對付措施,亦只能任其擺布,無可奈何!

  五、 關于完善行政強制執行制度的構想

  鑒于我國行政強制執行制度在立法和實踐中存在著諸多問題,不僅影響了行政權力的順暢實施和行政效率,而且也給公民、發熱的合法人身財產權力造成一定損害,成為制約行政法制建設發展的一個重要因素。現行的立法已無法適應行政領域實踐的需求,我國即將制定一部完善的行政強制執行的立法法典,應著重從以下幾個方面著手:

  (一) 完善行政強制執行的機構,以適宜我國的行政強制執行權的分配制度是:以行政機關執行為主,以法院強制執行為輔,在各地方政府分別建立單一的行政執法機構——行政執法局。我市行政執法局成立于2002年,距今已走過了三年的歷程,行政執法局是一個新生的機構,自從成立以來,我市的城市環境面貌發生了巨大的變化,全體執法人員為此付出了艱辛的努力和辛勤的汗水。實踐證明,行政執法這之新隊伍,具有強大的生命力和頑強的活力。三年來,行政執法從無到有,從弱到強,不斷發展,不斷壯大,他們銳意進取、頑強拼搏,正在踏步地、昂首挺胸地邁步。

  (二) 在立法上,應當明確法院與行政機關之間行政強制權的劃分。人民法院的職能是審判職能,若由法院全部承擔行政強制執行權是行不通的,但若將行政強制執行權全部由行政機關執行,完全排除司法權,也不符合法制原則。所以,若涉及人身自由的強制執行,一般須經法院審查,其余的行政強制執行概由行政機關為之,這樣既可減輕人民法院的執行只能,又保障了行政機關執行權,使人民的重大權益得到保障。

  (三) 加強隊伍建設,提高隊伍素質,執法隊伍的形象代表行政機關的形象。應定期組織執法人員參加執法培訓,熟悉掌握專業知識和業務技能,內強素質,外樹形象],每一個執法人員的素質不一樣,處理起問題就存在很大的差別,業務素質好的,問題就很容易解決;素質差的,就會把問題搞的復雜化難以得到處理,甚至有可能導致與違法相對人的沖突,每個執法人員的素質的高低對執法效果都起著十分重要的作用。要重視隊伍素質的培養,要建立隊伍的培訓。另外,還要增加一些大學畢業生、轉業干部等,彌補不足,要他們發揮各自的優勢和特點,逐漸適應自己的工作崗位。

  (四) 加強行政執法機關的強制執行權力和手段。行政強制執行是行政執法機關執行國家公務不可缺少的行政手段,由于立法中沒有明確的法律授權,行政機關在執行公務時經常會遭到莫須有的惡意辱罵、毆打,確保不了執法人員的人身、生命安全,行政機關也沒有必要的強制措施來執行。執法人員需要有一個良好的執法環境,需要社會各方面的理解和支持,行政機關必須要有一部保護自我的法典、制度,如有立法權的地方政府可以按規定程序適時制定地方性政府規章,沒有立法權的地方政府根據需要可以制定規范性文件,使執法人員有理可拿,有據可查,加大執法的權威性。

  (五) 執法依據不足夠。一部完整的法律、法規是執法的重要依據,但多數條款對其規定是模棱兩可,處罰數額不確定,范圍廣泛,制度不嚴謹,往往出現尷尬局面。法律法規的滯后,能依據的法規也不健全,執法過程中執法武器或缺,執法沒有權威性,棄不到威懾作用。可見,現行的法規已不適應形勢的發展,新的法律、法規的出臺,必須確定具體的標準,具體的適用范圍、管轄范圍,避免空泛條文的出現。

  (六) 完善關于實行相對集中行政處罰權制度。相對集中行政處罰權制度,是對現行行政管理體制的重大改革。目前,政府職能轉變和行政管理體制的改革尚未完全到位,行政機關仍在管著許多不該管、管不了,實際上也管不好的事情,機構臃腫,職責不清,執法不規范的問題相當嚴重,往往是制定一部法律、法規后,就要設置一支執法隊伍。一方面,行政執法機構多,行政執法權分散;另一方面,部門之間職權交叉重復,執法效率低,不僅造成執法擾民,也容易滋生腐敗,實行相對集中行政處罰權制度,對于解決行政管理中長期存在的多頭執法、職權交叉重復和行政執法機構膨脹的問題,提高行政執法水平和效率,降低行政執法成本,建立“精簡、統一、效能”的行政管理體制,都有重要意義。集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員,行政處罰權相對集中后,有關部門不得再行使已統一由一個行政機關形式的行政處罰權。有關地方政府要建立健全行政執法監督制度,對集中行使行政處罰權的行政機關實行行政執法責任制和評議考核制,加強對本機關執法人員的思想,職業道德,促進嚴格執法、秉公執法、文明執法、努力提高執法水平。


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